金康明副厅长关于我省山洪灾害防治工作的调研报告
2008-12-4 来源：本站原创
关于我省山洪灾害防治工作的调研报告
省水利厅副厅长 金康明
(2008年11月)
山洪灾害一般是在一定强度或持续的降雨和特殊的地形地质条件下发生的，具有突发、易发、多发、破坏性大、防治困难的鲜明特点，往往对局部地区造成毁灭性灾害。我省地处云贵高原大斜坡地带，在全省国土面积中，山地占87％、丘陵占10％、平地占3％，是一个典型的山区省份。由于独特的自然地理环境，山洪灾害频发。特别是2006年、2008年，黔西南州望谟县发生的严重山洪灾害，造成较大的人员伤亡和财产损失。为深入实践科学发展观，研究解决山洪灾害防治存在的问题，创新山洪灾害防治工作机制，提高我省山洪灾害防治能力。根据省水利厅党组关于学习实践科学发展观的安排部署，11月10～21日，我率省防办同志赴黔西南州望谟、安龙县，黔南州平塘县，贵阳市开阳县金中镇，毕节地区赫章县野马川镇等山洪灾害易发区进行了专题调研。通过调研，总的感受是我省山洪灾害问题突出，山洪灾害每年都导致较大数量的人员伤亡和财产损失，造成交通、水利、农业等基础设施损毁，严重制约了当地经济社会的发展。因此，从落实科学发展观，构建和谐社会，关注民生的要求来看，必须切实加强山洪灾害防治工作。
一、山洪灾害基本概况
我省是一个以山地为主的省份，河网密布，据统计长度1
经调查，全省易发生山洪灾害的小流域365条，发生灾害次数800次；山洪引发的滑坡1937处、泥石流35处。已掌握的滑坡、泥石流灾害隐患点1.2万处，重要隐患点4400处，威胁人数大于500人的易发区有50余处，全省受山洪灾害威胁的区域2.95万km2，威胁区总人口642万人。据统计，1950年至1996年期间，全省每年平均洪水灾害损失4.88亿元，平均死亡人数363人。随着经济社会的快速发展，洪灾造成的损失越来越大，1997年至2007年期间，平均每年洪灾损失17.7亿元，平均死亡人数126人。而在我省的洪灾损失中，以发生在中小河流的山洪灾害占绝大部分，损失在90%以上。
分析近几十年的灾害情况，我省山洪灾害主要具有以下四个特点：一是季节性强，频率高。山洪灾害主要集中在汛期，尤其主汛期更是山洪灾害的多发期，占全年山洪灾害的90％以上，其中6～8月份发生的山洪灾害达到80％以上。二是来势迅猛，成灾快。山丘区因山高坡陡，溪河密集，降雨迅速转化为径流，并且汇流快、流速大，降雨后几小时即成灾受损，滑坡、泥石流等灾害更是瞬间成灾，令人防不胜防。三是破坏性强，危害严重。山洪灾害发生时常常伴随有滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害同时发生，造成河流改道，交通、通讯、水利、农业等基础设施损毁，房屋倒塌，并造成人员伤亡等，因此危害性、破坏性很大。四是恢复难度大。山洪灾害易发区又是经济发展相对落后的偏远地区，灾害往往对水利、交通、电力、通信、农田等基础设施造成毁灭性的破坏，许多山体滑坡、泥石流毁坏的农田等基础设施几年甚至十几年难以恢复。
究其山洪灾害形成根源来看，归纳起来主要存在以下三方面原因：一是受气象水文因素影响。我省汛期降雨丰沛，强降雨天气频发，局部地区短历时强降雨往往造成地表径流迅速汇聚而引发溪沟水位暴涨、泥石流、崩塌、山体滑坡。二是受特殊的地质地貌条件影响。山洪灾害易发地区的地形往往是山高、坡陡、谷深，切割深度大，地质构造强烈，基岩节理裂隙发育，山体边坡稳定性差，土壤抗蚀性较弱，遇水易软化、易崩解，极有利于强降雨后地表径流迅速汇集，一遇到较强的地表径流冲击时，从而形成山洪灾害。三是受人类活动的影响。人类活动是造成山洪灾害的外因，也是诱发山洪灾害的重要因素。山区过度开发土地，或者陡坡开荒、乱砍滥伐森林，或工程建设对山体造成破坏，改变地形、地貌，破坏天然植被，造成水土流失，河道淤积，或侵占河道建房，农村建房选址不当等等人为活动，加剧了山洪灾害损失。
现实充分说明，山洪灾害的防治已经成为我省当前和今后一段时期防汛抗灾工作中亟待解决的突出问题。
二、山洪灾害防治现状
我省由于受地形条件限制，大江大河切割深，城镇和广大农村主要居住点一般都分布在溪河出口的平坝地带或靠山分布，易受溪河洪水及滑坡、泥石流灾害威胁，发生强降雨极易遭受山洪灾害，造成人员伤亡和财产损失。省委、省政府高度重视山洪灾害的防治工作，省政府发布了《贵州省地质灾害防治管理暂行办法》。水利、国土、气象等部门根据工作职责，在防治山洪地质灾害方面做了大量工作。总结我省山洪灾害防治工作，主要开展了以下几方面工作：
一是加强领导，落实责任。山洪灾害突发性强，点多、面广，且集中在偏僻的山区，这些特点决定了防治工作的前沿在基层。在山洪灾害防治任务的县市，成立以分管县市长为指挥长的山洪灾害防治组织机构，明确各部门的职责，落实灾害的监测、预警、人员转移、救灾等责任。
二是开展防灾工程设施建设和防治规划。这几年，国家和省委、省政府对山洪灾害防治非常重视，加大了对水利建设的投入，加快了山洪防治工程体系建设。开展了城镇防洪工程建设和河道疏浚，进行了病险水库治理，大力开展了小流域综合治理和水土保持工作，开展了凯里市洗马河、金井河全国山洪灾害防治试点建设，有效提高了山洪灾害防治能力。与此同时，省水利厅会同省国土厅、省建设厅、省气象局完成了《贵州省山洪灾害防治规划》和《贵州省“十一五”山洪灾害防治规划》，并经省政府批准。
三是建立完善基层群测群防预警体系。山洪灾害易发区县、乡政府建立了山洪灾害防御组织领导体系和县、乡、村、组四级群测群防监测预警体系，把山洪灾害防治从过去分散的、被动应急的状况，转变成了有组织的、专门的、主动的和有预见性的工作。
四是制订预案，强化措施。为做好山洪灾害的防治工作，省水利厅编制完成了《贵州省水旱灾害应急预案》。各县、市、区结合实际，制订山洪灾害防治预案。部分山洪灾害易发区制定了乡(镇)、村(组)山洪灾害防治预案，预案中对山洪灾害组织指挥、预测预报、监测预警、信息发布、人员撤离安置、抢险救灾及卫生防疫等各个环节的工作都作出明确的安排，制订切实可行的措施。
五是封山育林，实施生态治理。开阳、望谟、毕节等县在山洪灾害防治中，采取复土、封山育林等措施，进行生态人工恢复和自然修复；对不适应居住的山洪灾害影响区、河道沿岸进行生态移民，实施整体搬迁。
六是加强宣传，增强防范意识。各级水利部门通过采取发放《山洪灾害防治常识》宣传册和挂图等形式，加大山洪灾害防治常识的宣传力度，不同程度地提高了群众防灾、避灾意识和能力。
七是加强协调配合，共同做好山洪灾害的防治工作。在各级地方政府和防汛抗旱指挥部的统一指挥和部署下，水利部门与国土资源、气象、建设、环境保护、民政等部门密切配合，协同作战，共同做好山洪灾害的防治工作。
三、存在的问题
尽管我省的山洪灾害防治工作取得了一定的进展和成效，但山洪灾害的防治还没有形成比较完整的体系。由于我省山洪灾害分布范围广，虽然通过多年的努力，但防治范围仍然有限、防灾手段仍然被动、防灾能力仍然脆弱、防治难度仍然很大、防治投入仍然很小、山洪灾害仍然严重，目前我省山洪灾害防治存在的主要问题有以下五个方面：
一是山洪灾害防治工程设施不足。我省中小河流防洪标准偏低，大多没有有效的拦蓄洪水工程，且河道设防标准低或处于未设防状态，不能有效调控暴雨洪水，由于缺乏治理，大多数中小河流河道淤积严重，行洪断面减小，河道行洪能力大大降低。
二是预警预报和监测监视手段难以满足防治的要求。山洪灾害预警预报水平较低，预报和信息传递手段落后，预见期短，尤其是中长期预报和降雨落点预报效果不理想，与防治山洪灾害的要求差距较大。山洪灾害危险区多位于边远山村，通信预警手段原始落后，缺乏基本的通信手段，信息传递非常困难。
三是群众防灾避灾意识淡薄。有些地方对防治山洪灾害工作未引起重视，群众对什么是山洪灾害、该怎样防治山洪灾害了解甚少。很多地方山洪灾害防治责任制不健全，目标和要求不明确，履行职责不落实，奖惩处罚纪律不严格，组织指挥不到位。
四是人类活动规范不够，加剧山洪灾害的发生。由于缺乏对山洪灾害认识和宣传，人们主动防灾避灾意识不强，以致于在河道边、山洪出口一带建住房、搞开发，不断侵占河道，乱弃、乱倒、乱建、乱挖，河道不断淤塞，泄洪能力严重萎缩，进一步加剧了山洪灾害的发生和损失。
五是投入严重不足。一些地方对防御山洪灾害的重要性认识不足，工作力度不够，投入少，山洪灾害防治措施建设速度缓慢，与经济社会的发展极不协调。
四、对策措施
党的十七大和十七届三中全会提出以人为本，构建和谐社会，保障人民安居乐业的总体要求。以人为本是一切水利工作的出发点和落脚点，大力发展民生水利是可持续发展水利的应有之义，是践行可持续发展治水思路的着力点，是水利工作的重中之重。山洪灾害威胁着人民群众的生命财产安全，是防汛工作的重中之重，这就要求我们要以高度的责任感，以保障人民群众生命安全为出发点，创新工作思路，扎扎实实做好山洪灾害防治工作。
山洪灾害防治工作要坚持以防为主、防治结合的方针，按照防治规划逐步实施，逐步建立以非工程措施为主、非工程措施与工程措施相结合的防灾减灾体系。近期目标为：建立和完善山洪易发区山洪灾害防御组织领导指挥机构及防灾减灾体系，建立重点山洪易发区预警监测、预报系统，完善水情、雨情、灾情测报监测预警系统、通信系统，落实防洪避灾预案，躲灾避险、搬迁转移等措施，完成病险水库治理，确保人员生命安全。远期目标为：加大小流域综合治理、河道治理、防洪水库建设以及堤防等工程建设力度，全面建成山洪灾害重点防治区工程措施与非工程措施相结合的综合防灾减灾体系，一般山洪灾害防治区初步建立以非工程措施为主的防灾减灾体系，山洪灾害防治能力与全面建设小康社会的发展要求相适应。
（一）抓紧开展山洪灾害防治前期工作。《贵州省山洪灾害防治规划》及《贵州省“十一五”山洪灾害防治规划》已经批准，当前要抓紧做好《规划》中建设项目的初步设计和实施方案的编制，力争将治理工程纳入国家“扩大内需”建设项目。
(二)加大防灾工程体系建设力度。工程防治设施建设是山洪灾害防治的有效措施之一，工程防灾体系建设涉及五个方面：一是坡面及冲沟治理工程；二是中小河流河道治理工程；三是滑坡防治工程；四是病险水库除险加固工程；五是新建水库工程。当前要抓住中央“扩大内需”政策措施的有利时机，积极争取国家中小河流治理以及山洪灾害防治专项经费。建议省级财政加大投资力度，分期、分批开展山洪灾害防治建设。
(三) 着力加强山洪灾害非工程措施建设。山洪灾害防治是一项长期、复杂、艰巨的系统工作。当前，主要是要抓好以避灾躲灾为主的非工程措施建设，尽量做到发生山洪灾害不死人、少死人，杜绝群死群伤。着力提高基层的防御能力。一是建立健全基层山洪灾害防御组织体系建设，建立和完善基层群测群防体系；二是加强山洪灾害防御预案编制和落实；三是大力开展山洪灾害防灾避灾知识宣传教育，进一步着力提高群众的防御和避险自救能力。
(四)因地制宜，突出重点，有计划有步骤做好山洪灾害防治试点建设。近年来，我省开展了凯里市全国山洪灾害防治试点建设，完成了开阳、平塘、望谟、金沙、普定全国山洪灾害防治试点县实施方案编制，项目即将进行建设。各地要因地制宜，突出重点，有计划、有步骤开展山洪灾害防治试点建设，并从中不断积累和推广防御经验，探索适合我省的山洪灾害防治模式，推动山洪灾害防治工作。
(五) 加强生态防灾体系建设。从我省山洪灾害成因来看，陡坡开荒、滥砍滥伐，造成植被破坏，水土流失，加剧山洪灾害损失。建议要加强生态防灾体系建设，大力开展植树造林、退耕还林等生态治理。对于一些矿山开采、交通建设等项目，要做好建设项目评估，落实好水土保持治理方案。与此同时，要加大执法力度，依法治水。
(六)统筹兼顾，积极实施生态移民工程。结合新农村建设和农村危房改造，水利、国土、建设、民政、农业等部门加强配合，有计划、有步骤地对受山洪灾害威胁地区群众实施生态移民，移民居住点要科学选址，确保长住久安。