认真学习贯彻十六届五中全会精神
切实做好"十一五"水利规划计划工作
水利部副部长  矫 勇
（2006年1月12日）

    

同志们：
　　刚刚进入2006年，我们就在这里召开全国水利规划计划工作会议。会议的主要任务是：认真学习贯彻中央近期一系列重要会议和全国水利厅局长会议精神，总结"十五"水利规划计划工作的成绩与经验，分析当前和今后一个时期水利规划计划工作面临的形势，研究部署"十一五"水利规划计划工作。
　　2006年是"十一五"的开局之年，今年的全国水利规划计划工作会议是一次十分重要的会议，各方面高度重视，并做了充分准备。今天到会的都是各单位主要领导或分管领导，国务院有关部门的同志也应邀亲临指导。借此机会，我代表水利部和汪恕诚部长对参加这次会议的各部门有关领导表示热烈欢迎，对各位代表和全国水利规划计划工作者致以亲切的问候和良好的祝愿！
　　下面，我就"十五"和"十一五"水利规划计划工作讲几点意见。
　　一、 "十五"期间水利规划计划工作机遇难得，进步显著
　　"十五"是我国水利事业全面、快速发展的重要时期，也是水利规划计划工作的一个重要时期。概括地讲，这一时期的水利规划计划工作可以用两句话表述，一是工作环境好，二是整体进步大。
　　工作环境好，主要表现在这一时期的水利规划计划工作遇到了以下6个良好的外部环境。
　　第一，一个要求，即经济社会可持续发展对水利提出了更高的要求。党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，要求水利为经济社会可持续发展提供更加可靠的防洪安全、供水安全和生态安全保障。经济社会可持续发展对水利的战略需求，为水利规划计划工作提供了不竭的动力。
　　第二，一种重视，即党中央、国务院对水利工作更加重视。"九五"期间，中央对水利的定位是国民经济的基础设施和基础产业。"十五"期间，随着水资源短缺和水环境污染日益成为影响经济社会可持续发展的全局性问题，水利在依然保留国民经济基础设施的战略定位同时，党的十五届五中全会提出水资源是重要的基础性自然资源和战略性经济资源，把水资源同粮食、石油一起作为国家可持续发展的重要战略资源。在党的十六届五中全会提出的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的建议》中，可以更加清晰地看出水利在经济社会可持续发展中的战略定位，即水利是国民经济的基础设施，水资源是经济社会可持续发展的基础性和战略性资源。正是水利战略定位的提升，部党组对水利规划计划也更加重视，把其作为水利工作的基础和龙头，水利规划计划工作显得更为重要。
　　第三，一个政策，即国家扩大内需和实施积极的财政政策。从1998年到2003年，国家实施积极的财政政策，水利建设年度中央投资强度平均在350亿元以上。2004～2005年国家进行宏观经济调控，实施稳健的财政政策，年度中央投资强度也在近300亿元左右。中央这一政策，使水利发展进入历史最好的时期，也使水利规划计划工作大有可为。
　　第四，一个思路，即部党组可持续发展水利的治水新思路。这一治水新思路强调坚持水资源的可持续利用，强调水利发展中要坚持人与自然和谐，强调坚持以人为本，强调充分利用市场机制，强调以改革促进发展，强调坚持体制和科技创新。部党组的治水新思路为规划计划工作奠定了新的理论基础，指明了工作的方向，为不断改进水利规划计划工作创造了良好的条件。
　　第五，一部法律，即新的《中华人民共和国水法》。这部新《水法》从水资源可持续利用的高度全面定义了水利规划，规定了国家、流域、区域三级，综合、专业两类的水利规划体系框架，提出了水资源开发、利用、节约、保护、配置、管理的基本原则和要求，为建立和完善水利规划计划工作制度和程序、强化依法行政奠定了法律基础。
　　第六，一项改革，即国家投资体制改革。这一改革明确划分了经营性领域企业投资和公益性领域政府投资的事权界限，严格规定了政府投资的方向、领域、决策机制、审批程序和项目管理方式，提出要通过引入市场机制，充分发挥政府投资的效益。国务院关于投资体制改革的决定，为进一步规范水利投资行为，完善水利建设审批程序，严格水利投资管理，保障工程良性运行，促进水利投资体制改革提供了明确的政策依据。
　　"十五"期间这些良好的外部条件，加上国务院有关部委的大力支持和规划计划全体工作同志的共同努力，过去五年的水利规划计划工作整体上进步很大，取得了不少成绩。我们编制完成了一大批水利综合、专业和专项规划；完成了一大批项目前期立项工作；投资计划安排了一大批工程项目，涉及防洪、水资源开发利用、农村水利、水土保持、生态治理、行业能力建设等各个领域；建立和完善了规划计划管理体系，并锻炼和培养了一支能战斗、能打硬仗的规划计划干部队伍。需要强调的是，规划计划工作整体上的进步不仅仅体现在工作的数量上，更重要的是体现在质量上，体现在对科学发展观和中央新时期水利工作方针的深入理解和努力贯彻落实上，体现在对部党组治水新思路的准确把握和积极探索实践上，体现在规划计划工作观念的转变、思路的调整、宏观的把握、微观的处理、素质的提高等各个方面。
　　第一，在水利规划中，力求坚持人与自然和谐的理念，努力促进水资源的可持续利用。部党组治水新思路的核心理念是坚持人与自然和谐，实现水资源的可持续利用。这是部党组系统分析我国经济社会发展对水利的需求和水资源承载能力后得出的科学论断。我国人口多，经济总量大，发展速度快，水资源相对短缺，水资源和水环境承载能力难以承受粗放的、无节制的经济社会发展，因此必须约束人类不合理的经济社会活动，坚持人与自然和谐，实现水资源的可持续利用，促进经济社会可持续发展。"十五"期间，水利规划较好地理解和把握了这些新的理念，努力在水利规划中贯彻和落实可持续发展治水思路。比如，塔里木河和黑河流域综合治理规划，充分体现了资源节约为本、生态修复优先的原则，在实践中创造了资源节约、生产发展、生态修复的共赢局面。在水资源综合规划的调查评价阶段，紧紧抓住我国水资源与经济社会可持续发展这一基本关系，系统分析了水资源的量、质、可利用状况、承载能力以及水资源变化的基本规律和趋势，为流域水资源的合理配置、建立国家初始水权制度奠定了科学基础。在新一轮防洪规划中，更加注重以人为本和人与自然和谐的理念，坚持给洪水以出路，合理安排蓄泄关系，加强社会和公众的洪水风险意识，重视洪水管理和洪水资源化利用。在流域综合规划工作的安排中，认真分析流域的开发利用状况以及带来的各种生态和环境问题，从流域水资源可持续利用出发，提出流域综合规划要转变以工程安排和建设为主线的传统思路，建立以维系河流健康为主线的规划编制指导思想。水利规划是水利发展的蓝图和行动纲领，正是由于过去几年在规划中突出了治水新思路的贯彻落实，才能在规划的实施过程中不断坚持人与自然和谐的理念，逐步推动水资源的可持续利用。
　　第二，在项目前期中，力求统筹项目的经济、社会和生态效益，努力促进水利工程的良性运行。全国水利发展"十五"计划中确定了159个重点项目，到目前为止，各省、自治区、直辖市水利（水务）厅（局）和流域机构基本上完成了这些项目的前期工作，绝大部分已经审批或报送国家发展改革委。完成这样一项重大任务，保证了"十五"期间水利重点工程的建设和发展。而更为重要的是在完成这些项目前期工作中，逐步建立起统筹项目经济、社会和生态效益，保障工程良性运行的理念，并勇于实践，积累了经验，成为开展项目前期工作的行为准则。比如，在进行南水北调工程论证中始终坚持了"三先三后"的原则，保障南水北调工程既是一个调水工程，又是一个生态工程；在紫坪铺控制性枢纽论证中牺牲了发电效益，保证了都江堰生态和环境的完整性；在百色和尼尔基水库的方案中充分考虑了移民的利益，使两大工程得以顺利下闸蓄水；在大藤峡水利枢纽论证中综合考虑防洪、发电和生态效益，尽可能减少对土地的淹没和移民数量；在许多地方水资源开发利用项目前期工作中考虑了下游河道生态基流的要求；在许多城市防洪工程中充分考虑了改善城市生态和环境的要求，城市防洪堤同时成为一条亮丽的风景线；几乎所有的项目论证都进行了成本和效益分析，按照项目公益性、准公益性或是经营性的属性，落实筹资方案和运行费用渠道，保证工程的良性运行。实践证明，我们在项目前期工作中所遵循的指导思想、原则和方法是合理的，与十六届五中全会提出的建设资源节约型和环境友好型社会的要求是一致的，对工程建设、运行管理和持久发挥综合效益也是有利的。
　　第三，在计划工作中，力求水利基建投资规模合理、结构优化，努力促进水利事业的全面发展。"十五"期间，为保证水利建设的投资需要，我们正确把握国家宏观经济形势，抓住国家实施积极财政政策的有利时机，按照部党组工作要求，认真分析国家财政投入的重点领域和方向，分析水利发展形势和基建投资需求，分析投资需求和投资可能之间的关系，积极争取中央加大对水利的投入，既保持了较高水平的中央水利建设投资规模，也控制了水利基建总量的合理规模。地方各级水利部门积极争取财政支持，出台相关扶持政策，多渠道筹集水利建设资金，水利投入大幅增加，促进了水利发展"十五"目标的顺利实现。与此同时，注重优化投资结构，合理确定投资重点，着力解决涉及全局及人民群众切身利益的水利重大问题。1998年至2002年，重点安排了大江大河防洪工程，具有标志性的是用仅仅4年时间，投资282亿元完成了3576公里长江中下游干堤加固工程。从2000年起，根据北方大旱和国家西部大开发战略，水利投资开始向水资源和生态工程倾斜，向西部地区倾斜，水利投资结构进行了二次调整。为贯彻落实"三个代表"重要思想，中央水利投资开始向涉及人民生命安全和解决"三农"问题的领域倾斜，这一时期重点安排了病险水库除险加固、农村饮水解困、大型灌区改造，成为水利投资结构的三次调整。"十五"期间水利投资计划安排的经验告诉我们，稳定水利投资规模，是保障水利持续发展的重要基础；针对经济社会发展对水利的需求，合理调整投资结构，着力解决社会关注的重大水利问题，是提升水利服务于国家经济社会发展能力的重要手段。
　　第四，在制度建设中，力求明晰和规范事权、程序和责任，努力促进水利规划计划工作依法行政。水利规划计划工作涉及行政审批和项目计划安排，对水利决策影响程度高，行政权力相对集中，工作质量好与坏对水利发展全局影响很大。尤其是国家投资管理体制改革实施以来，对政府主导的项目和财政性投资审批要求更加严格，因此，必须建立规划计划工作依法行政、规范运转的体制机制，保障政府投资的效益和安全。"十五"期间，我们认真抓了规划计划制度建设，编制和出台了一批管理办法，比如《水利基本建设投资计划管理暂行办法》、《水利部直属单位基础设施建设投资计划管理暂行办法》、《水利前期工作投资计划管理办法》等。更重要的是在这些管理办法中，建立了规范规划计划行政行为的制度和原则。主要包括：一是合理划分事权，既明确了中央和地方的事权，哪些项目属于中央审批和投资的范畴，哪些项目属于地方审批和投资范畴；也界定政府与市场的事权，哪些项目属于政府行为，哪些属于市场行为。规划计划工作事权明确了，就能够分清哪些项目中央应该支持，各级政府应该支持，哪些项目不应该支持，杜绝项目安排中的盲目性和随意性。二是严格规范程序。规划计划工作程序既是项目立项和投资安排必须遵循的规则，又是决策民主化、政务规范化的前提，同时还是规划计划工作人员的"护身符"。严格执行了程序，项目管理的质量就高，我们也会不犯错误或少犯错误。三是明确了责任。规划计划工作任务重，时间紧，涉及面广，利益关联度高，责任大，没有明确的责任制度难以保障工作质量。为此，在管理办法中建立了规划计划分级负责的责任制度，明确了各级、各部门和各个工作环节的工作责任。同时，强调规划计划工作人员的责任意识和负责精神，保障工作的效率和质量。正是由于严格按事权办事，按程序运转，有负责精神，我们在工作中才能不犯错误和少犯错误，才能保证各项规划计划工作顺利完成，有力地支撑水利事业的健康发展。

来源：（水利部网站）