鄂竟平在全国山洪灾害监测预警及防御工作经验交流会上的讲话
2007-12-27 来源：本站原创
在全国山洪灾害监测预警
及防御工作经验交流会上的讲话
国家防总秘书长 鄂竟平
（
同志们：
今年8月15日，回良玉副总理在一份报告上作出批示：“湖南省的做法很好，效果很显著，请国家防办予以总结推广。我们要认真研究山洪地质灾害的防御途径和经验，建立健全防御山洪地质灾害体系。”这次我们在湖南召开经验交流会，主要目的就是贯彻落实回副总理重要批示精神，分析我国山洪灾害防御面临的形势和任务，认真总结、交流和学习湖南等省山洪灾害防御工作的经验，推动《全国山洪灾害防治规划》的实施，建立健全我国山洪灾害防御体系。
大家记得，2005年10月，我们曾在湖南邵阳召开过山洪灾害防御工作培训与座谈会，今天再次召开山洪灾害防御专题会议，首先表明我国山洪灾害问题进一步突出，必须更加重视；此外，随着经济社会的发展，政府强化应急管理也对防御山洪灾害提出了新的更高要求。因此，我们必须根据新的要求，不断研究新问题，采取新措施，进一步做好山洪灾害防御工作。2005年的会议，大家对如何防御山洪灾害问题进行了深入探讨，在财政部的大力支持下，我们在部分省安排了山洪灾害防御试点，经过两个汛期的运行，发挥了很好的防灾减灾效益，受到了当地政府和广大群众的一致赞扬。更值得高兴的是，随着试点示范效应的逐步显现，湖南、浙江、江西等省通过总结成功经验，都在全省范围内逐步推广建设了山洪灾害监测预警、预案和责任制体系，加强了山洪灾害防御常识的宣传培训，基层防御山洪灾害的能力有了明显提高。在今年防御 “圣帕”、“韦帕”、“罗莎”等台风带来的突发暴雨洪水过程中，及时发布预警，有序组织防御工作，大大减少了灾害损失，特别是人员伤亡。
昨天，湖南、浙江、江西、河南省分别介绍了山洪灾害监测预警及防御体系建设、运行情况，湖南资兴市青腰镇和泸溪县朱雀洞村介绍了各自的防御经验。大家还观摩了湖南省资兴市山洪灾害监测预警及防御模拟演习，系统了解了湖南省县级山洪灾害监测预警信息汇集、发布流程和县、乡、村、组、户的应急处置程序。通过交流、观摩和讨论，同志们觉得收获很大，普遍认为这次会议形式新颖，内容丰富，印象深刻，提高了认识，明确了目标，开阔了眼界，拓宽了思路，学习借鉴到了很多好的做法和经验，特别是湖南的经验。昨天，国务院应急办和民政部、国土资源部、中国气象局等有关部委的同志也作了很好的发言。下面，我讲三点意见：
一、关于近年来山洪灾害防御工作取得的成就
党中央、国务院对山洪灾害防御工作高度重视。两年来，胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理等中央和国务院领导多次亲临遭受山洪灾害的重灾区视察，多次作出重要批示，提出明确要求。水利部会同国土资源部、中国气象局、建设部、环保总局编制完成《全国山洪灾害防治规划》后，又在财政部的支持下积极组织开展了山洪灾害防御试点，探索出不少适合我国山丘区实际的好方法、好经验。地方各级政府及防汛指挥部在山洪灾害防御过程中，把确保人民生命安全放在首位，通过层层落实责任制、编制预案，及时监测预警，提前转移人员，最大限度地避免和减少了人员伤亡。总结近年来尤其是2005年以来的山洪灾害防御工作，主要有以下五个方面的成就：
（一）创新责任体系，完善防御网络，强化组织保证。
在2005年的邵阳会议上，国家防办提出大力推广湖南绥宁、北京密云等县的经验，完善基层和农村山洪灾害防御责任制体系，并组织各省代表进行实地考察。两年来，这项工作在一些省市取得了突破性进展。一些地方结合山洪灾害防御的特点和当前实际，与农村现有基层组织相结合，将防汛指挥机构和组织延伸至基层乡（镇）、村，落实了县、乡（镇）、村、组、户五级责任制，明确了村、组监测员、预警员的职责，形成了较为完善的基层山洪灾害防御责任制网络，为有效应对山洪灾害提供了有力的组织保证。比如湖南省，把山洪灾害防御工作纳入政府工作考核内容，实行严格的省领导包市州、市州领导包县、县领导包乡镇、乡镇领导包村、村干部包户的“五包”责任制体系，责任层层分解，目标到人。湘西州把建立健全防御责任制体系作为“牛鼻子”来抓，各相关部门均成立了防御山洪地质灾害工作领导小组，形成了防汛指挥部统一指挥、统一协调、统一调度，部门各司其职、紧密配合、协同作战，基层组织具体抓的防御工作格局。尤其是在乡镇、村组，严格实行乡镇长负责制，每个村、每座水库和山洪灾害隐患点都确定了一名乡镇领导和工作人员作为责任人，每个村支书、共产党员都建立了目标卡、责任卡和行动卡。今年全州遭8次暴雨袭击，出现32处大滑坡，紧急转移12.8万人，无一人伤亡。又如江西省，有防汛任务的1548个乡镇今年全部建立防汛指挥部，乡镇主要领导任指挥长，分管领导兼职办公室主任，配备1～2名专职干部，统一组织领导乡镇山洪灾害的防御工作。省防办分批组织对1500多名乡镇防办主任进行了每期一周的培训，有力地加强了基层山洪灾害防御工作。
（二）建设监测网络，完善预警手段，确保信息畅通。
近两年国家防办突出抓了山洪灾害防御试点建设，把加强监测预警系统建设作为重要环节来抓，要求各地根据本地区的交通、通信和社会经济状况，按照因地制宜、土洋结合、经济实用、简便易行的原则，建立适合本地特点、尽可能覆盖重点防治区的山洪灾害监测预警系统。有些省按照上述要求，积极探索，大胆创新，使山洪灾害监测预警工作上了一个新台阶。各地试点的监测系统除采用自动遥测雨量、水位站外，还尽可能建立了人工简易雨量监测点，由于设备造价低、易于操作，成为山洪灾害群测群防的重要手段。一些地区除采用传统的人工敲锣、鸣哨等土法预警外，还充分利用电视、有线及无线广播、短信群发预警等现代化手段。有些地方开发的短信群发预警系统，将有关责任人员的手机号码集中存贮于预警系统中，可以及时发出预警信息，即快捷可靠，又方便节约。在一些山洪灾害防御试点县采用了乡村无线广播系统，有效地解决了行政村、自然村之间的联系和群众避险自救问题。一些县还初步建设了县级防汛信息处理平台，具备信息收集处理、会商决策、预报预警等功能，大大提高了基层防汛指挥决策的现代化水平，为做好山洪灾害防御工作提供了更可靠的保障。
湖南、江西、浙江、河南、福建等省积极推广山洪灾害防御试点建设经验，加快全省山洪灾害监测预警系统建设步伐。如湖南省财政今年汛前安排3670万元，在全省32个山洪灾害防御重点县的3000个村建立了“土洋结合”的村级预警系统，比较好地解决了山洪灾害预警信息“最后一公里”到户到人的问题，对人员及时转移起到了关键作用。2006年汛后，江西省选择了13个重点县开展了山洪灾害预警系统一期工程建设，覆盖244个乡镇、609条小流域，新建自动雨量站407处、人工雨量站244处，2007年发挥了很好的效益。河南省积极探索运用现代技术开展山洪灾害防御工作，研究开发了基于分布式水文模型的山洪灾害预警预报系统，也收到了不错的效果。
（三）强化预案编制，规范行动组织，有序防灾避灾。
根据国务院关于加强基层应急管理工作的要求，2005年底，国家防办编制印发了《山洪灾害防御预案编制大纲》，要求全国有山洪灾害防御任务的县都要编制防御预案。据统计，在全国有山洪灾害防御任务的1867个县级单位中，已有1593个编制了预案，其中1105个已经政府审批。浙江、湖南、福建、黑龙江等省防办高度重视预案编制工作，积极组织地方以小流域为基本单元进行试点，结合行政区域编制山洪灾害防御预案，既符合防洪以流域为单元的自然特性，便于上、下游监测、预警信息的及时沟通，又适应了目前我国以行政区域来组织防汛工作的特点，具有较强的可操作性。一些地方参照试点的做法，把预案体系向乡镇、村扩展延伸，编制了县、乡、村三级预案。预案明确了危险区和安全区的位置以及人口、财产分布状况、临界雨量或警戒水位、不同级别预警的形式和发布程序等，落实了人员转移方案，细化了各类人员的责任，大大提高了预案的可操作性。如浙江省69个有山洪灾害防治任务的县（市、区）不仅全部编制了防御预案，而且70％以上的小流域也完成了预案编制工作。湖南湘西州对全州530个山洪地质灾害隐患点分别编制了防御预案、抢险应急队伍调度预案，并细化了相关措施。尤为值得一提的是，黑龙江省吸取“沙兰镇事件”的教训，省防办组织专门力量，通过解剖麻雀，广泛征求基层意见，编制乡、村预案范本，提供各市县参考，这些做法很有针对性，很值得借鉴。
（四）坚持以人为本，采取超常措施，及时转移人员。
这些年，各地始终把减少和避免人员伤亡作为山洪灾害防御工作的第一要务，围绕这一核心，强化监测预警，突出受威胁人员的提前转移，全国山洪灾害人员伤亡绝对数量有了明显的下降。
据统计，近年来全国每年因山洪灾害转移的人数都在1000万人以上，这是上个世纪少有的。如湖南省认真吸取去年强热带风暴造成重大人员伤亡的教训，在防御今年超强台风“圣帕”过程中，提出“宁可把保险系数打得高一点，把转移面扩得大一点，绝不能留一个死角”，采取超常措施，全省共组织转移75.7万人，重点强化了水库下游地区、矿山、旅游景区、城市低洼地区和建筑工地的群众转移工作。暴雨期间全省5000多座矿山一律实行停工停产，矿工全部撤到安全地带；存在安全隐患的旅游景点和宾馆临时关闭，疏散可能遭受山洪灾害的游客。超强台风“圣帕”比去年强热带风暴“碧利斯”带来的降雨更大、范围更广、持续时间更长，但人员伤亡大大减少。频繁遭受台风袭击的浙江省，今年防御工作也取得了显著成绩。今年9月，第13号超强台风“韦帕”正面袭击浙江省，全省普降暴雨。在关键时刻，1.5万名山洪与地质灾害预警员及时进岗到位，开展预警工作，检查地质灾害隐患点4056处，受山洪灾害威胁的36.27万人安全转移。这次台风全省共死亡５人，失踪３人，这是历史上同级别的台风中，浙江省死亡人数最少、损失最小的一次。国庆节期间，第16号超强台风“罗莎”又一次正面袭击浙江省，各级防汛责任人员毅然放弃休假，山洪灾害预警员及时预警，受山洪灾害威胁的16.75万人安全转移，全省取得了人员零死亡的巨大成绩。
（五）加强科普宣教，组织培训演练，提高防灾能力。
切实提高基层广大干部群众防御山洪灾害的意识和能力，是做好防御工作的根本。2006年汛前，在财政部的大力支持下，国家防办组织专家编制科普宣传材料，并免费向全国29个省（区、市）发放山洪灾害防御常识专题片5万套、图册和挂图共20万套。各地共组织播放专题片12.5万场（次），3700万人次进行观看；组织山洪灾害避险救助培训19067班次，205万人次参加了培训；全国有10.7万个村组免费得到了各类防灾普及读物。
各地通过多种形式、多层次的宣传、培训和演练，使山洪灾害防御常识深入到千家万户。如云南省富宁县将山洪灾害防御常识用当地方言编成小品节目，在电视台播放，组织下乡演出，群众喜闻乐见，达到了很好的宣传效果；福建省永泰县通过向中小学生发放宣传册，增强青少年的山洪灾害防御意识，同时通过他们将防御知识传播至家长、朋友，宣传效果明显。湖南省今年制作了山洪灾害紧急避灾宣传教育片，通过网络下发各地，同时共发放各类宣传图册140多万套到水库、矿山、学校、农户；开展了“百、千、万”培训工作，即：省防办培训百名山洪灾害易发区县长、防办主任，市州防办培训千名山洪灾害易发区乡镇长，县防办培训万名山洪灾害易发区村组长。绥宁、石门等县定期组织对各级责任人员、监测和抢险人员进行培训，分户制定并发放防灾、避灾明白卡，在危险区、安全区以及转移路线设立醒目、固定的标示牌和宣传牌，在受威胁人口相对集中的地方设立宣传栏，组织演练，使当地群众防灾、避灾意识和自防、自救、互救能力大大提高。
以上是对近几年特别是这两年工作的回顾，从中可以看出，这两年我们确实做了大量富有成效的工作，取得了很大的成就，得到了不少经验。
二、充分认识我国山洪灾害防御工作面临的严峻形势
分析近年来我国洪涝灾害损失的特点，比较突出的是山洪灾害造成的人员伤亡比例居高不下，已成为我国自然灾害造成人员伤亡的主要灾种。据统计，1950～1990年我国洪涝灾害死亡人数共计22.5万人，其中山丘区死亡人数15.2万人，占总死亡人数的67.4%，年均死亡人数3707人。1990年以来，山洪灾害死亡人数下降为平均每年1000人左右，但山洪灾害造成的死亡人数占全国洪涝灾害死亡人数的比例高达80%左右，今年是77％。因此，我国山洪灾害防御的形势依然非常严峻，对此我们务必要有清醒认识。
（一）特殊的自然条件决定了我国山洪灾害的普遍性和严重性。
我国高山大川多，丘陵小川就更多，国土面积的三分之二为山地，地形地貌地质复杂多样。同时河流水系发育，流域面积100 平方公里以上的河流多达5万余条。以上客观因素都有利于山洪灾害多发。此外，我国受季风气候的强烈影响，降雨时空分布严重不均，大部分地区汛期降雨量约占全年降雨量的70～80%，极端强降雨突发、易发而且频发，成为山洪灾害的主要诱因和触发条件，这种现象大有愈演愈烈之势。众所周知，近年全球气候变暖造成极端天气事件明显增加，影响也逐渐增大，自然灾害加重已经是一个不争的事实。而台风是最容易产生局部强降雨进而引发山洪灾害的天气系统，这两年台风出现明显呈极端之势。2006年，台风登陆时间之早、维持时间之长、风力之大、影响范围之广均创历史纪录。第1号台风“珍珠”登陆时间比常年首次登陆时间提早近40天，第4号强热带风暴“碧利斯”是历史上登陆后维持强风力时间最长的，第8号超强台风“桑美”是建国以来登陆我国大陆风力最强的台风。部分省市局地强降雨屡超历史记录，湖南、广东、福建、江西等省山洪灾害都造成了多起群死群伤事件，人员伤亡十分严重。今年进入后汛期，台风又明显偏多、偏强，其中第16号超强台风“罗莎”是新中国成立以来在浙江登陆时间最晚、强度最大的台风。受超强台风“圣帕”影响，湖南省暴雨中心永兴县鲤鱼塘镇70小时降雨量达到
受以上因素的影响，我国山洪、泥石流、滑坡易发且点多、面广，受威胁的人口多，灾害频繁而严重，这种局面还将长期存在。据统计，我国直接受山洪灾害威胁区域的面积约48万平方公里，29个省（市、区）的1836个县级行政区、约7400万人不同程度地受到山洪（泥石流、滑坡）灾害的直接威胁。
（二）经济和技术发展的水平决定了当前防御工作的艰巨性和长期性。
首先，限于现阶段的科学技术手段和人类对自然界的认知水平，我们对极端天气事件发生的机理认识还不够深，发生发展规律掌握得还不够准。其次，现有的技术水平还不能对局部强降雨等做出足够超前和准确的预报，气象预报还只能是大尺度的、短期的，很难对山洪灾害发生与发展做出精确预测。第三，山洪灾害易发区大部分都位于边远山区，受经济发展水平的制约，山洪灾害防治基础工作薄弱,雨量监测站点严重不足，缺乏基本的通信和预警手段，信息传递非常困难，很难及时发出预警信息。灾害一旦发生，这些地区的基础设施往往遭到毁灭性破坏，电力、通信、交通中断，给信息传递和人员转移工作带来意想不到的困难。第四，现有经济能力既不可能开展大规模的工程治理，也不可能大规模搬迁，甚至对一些新建房屋和土地开发的控制也明显的能力不足。
（三）洪水管理不到位导致了山洪灾害防御能力的薄弱性和紧迫性。
当前，我国正处于转型时期，洪水管理的理念还有待深入，洪水管理所包涵的体制、机制和法律、法规尚需建立和完善，各级政府对洪涝灾害的社会管理能力也需要进一步加强，正因为如此导致了山洪灾害防御能力的薄弱性。主要表现在：一是人们对风险的认知度不够，防御山洪灾害的思想认识不足、意识不强。山丘区地处偏远，人员居住分散，经济不发达，受教育程度相对较低，加之一些地方宣传教育和培训不够，一些群众对山洪灾害的突发性、破坏性认识不足，防灾意识淡薄，防御常识缺乏，自防自救能力很低。二是风险的规避水平不高，灾害管理水平也不高。如不合理的生产活动加剧了山洪灾害损失。长期以来，山丘区不少群众建房选址不当，住房建在山洪灾害威胁区域，甚至侵占行洪通道，与水争地、与山争地的现象普遍存在。另外开荒种地、开矿、修路等活动客观上加剧了水土流失，这些不合理的生产、生活方式加大了山洪灾害发生频次，加剧了灾害损失程度。第三是对风险的防御能力不足。基层防御工作还存在不少漏洞和薄弱环节，责任制和预案体系不够健全，还没有形成覆盖所有乡镇、村组的责任制和预案体系，基层组织应对突发灾害的能力不强。如县一级还差274个县的预案没有编制，占15％。以上这些都是工作范畴的问题，是主观上的问题，是应该做好而没有做好的，需要引起高度重视，并尽快给予加强。
正是因为特殊的自然条件，经济技术水平不高，管理能力不强，才使我国山洪灾害问题严重。其结果是：山洪灾害频繁发生制约了山丘区经济社会的发展。
在我国，每年汛期都是山洪灾害的高发期。据调查，建国以来有灾害记录的山洪灾害超过11万起，山洪灾害每年都导致较大数量的人员伤亡，造成基础设施毁灭性破坏，同时还严重破坏了山丘区生态环境，这与我国全面建设小康社会的要求远不适应，主要表现在三个方面：
一是从社会管理角度看，大量人员伤亡与党和政府实施“以人为本”、强化社会管理的理念不相适应。“以人为本”是坚持科学发展观的核心，人的生命安全始终是第一位的，也是和谐社会的首要条件，而目前山洪灾害导致的伤亡事件频繁发生，这一现状不能容忍。
二是从政治和社会稳定的角度看，山洪灾害的严重程度与增强各级政府执政能力，维护社会稳定的要求不相适应。目前，我国的改革开放已进入关键时期和攻坚阶段，经济社会发展面临难得的战略机遇期，同时也是社会矛盾比较多、比较尖锐，热点问题比较突出的时期。点多面广的山洪灾害往往具有毁灭性，直接影响了广大人民群众的生产、生活和生命安全，处理不好极易在灾区引发社会问题，产生不安定因素。因此，采取有效措施，切实减少山洪灾害的发生，对保持政治和社会安定十分重要。
三是从山丘区人民生活质量改善和经济发展的角度看，山洪灾害的破坏性与我国全面建设小康社会和社会主义新农村建设的要求不相适应。党的十六大以来，党中央提出了坚持科学发展观、建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想和决策，党的十七大报告又进一步提出了建设经济文明、政治文明、社会文明、生态文明的理念，体现了当代中国发展的新要求。我国受山洪灾害威胁和易发地区的群众由于经常受到灾害的困扰，当地生态环境也遭受较大破坏，直接影响了广大群众脱贫致富，延缓了山丘区社会主义新农村建设和全面建设小康社会的进程。
综上分析，由于客观的不利条件以及防御工作存在薄弱环节，山洪灾害防御形势十分严峻，防御任务异常繁重，对此，我们要始终保持清醒的认识。
三、建立健全山洪灾害防御体系，开创防灾减灾新局面
山洪灾害防御工作要坚持以防为主、防治结合的方针，按照规划逐步实施，建立以非工程措施为主、非工程措施与工程措施相结合的防灾减灾体系。当前，各级政府和防汛指挥部要以确保广大人民群众生命安全为首要目标，把山洪灾害防御工作放在更加突出的位置。近期的工作要突出一个“重心”，抓好“3＋1”工程和扩大开展100个县的试点建设。要抓好以下三个方面的工作。
第一，要突出一个重心，也就是着力提高基层的防御能力。
山洪灾害防御与大江大河防汛相比，其工作重心、工作流程和组织方式等都有较大的差别。大江大河洪水预见期较长，涉及面广，上下游、左右岸要统筹考虑，联合调度，其预测预报、调度指挥往往具有流域性、整体性和自上而下、整体联动等特点，调度命令由中央到地方逐步下达，相应的防汛抗洪组织工作也自上而下有序进行，各级防汛指挥部协同作战，上下游、左右岸共同抗御。山洪灾害防御则不同，因其具有突发性、局部性的特点，成灾极快，难以预测，需要在很短的时间内完成人员转移工作。因此，山洪灾害防御往往以乡、村、组、户为防御单位，其预测预报、指挥调度和安全转移常常由基层组织和农民自我完成。所以，山洪灾害防御必须以基层为重心，基层要以村组为重心，村组要以预警工作为重心。因此，下一步工作要紧紧依靠基层组织和群测群防体系，使监测预警信息在基层县、乡镇、村组之间迅速传递，以便迅速、机动、灵活地应对突发灾害事件。各省、市、区防汛指挥部要把防御工作的主战场放到基层，把工作的重心放到基层，放手发动群众，教育群众，动员群众，组织群众，帮助基层建立群测群防体系，将基层政府统一组织指挥和群众的自防自救有机结合起来，着力提高基层防汛组织和群众的防御与避险自救能力。在工作安排上，要把基层作为防御的重心，把提高群众的自救避险能力作为重点。使基层群测群防体系能迅速有效地发挥作用，受威胁群众能迅速转移和避险，最大限度减少人员伤亡。我讲的重心在基层，是指加强基层的防灾减灾工作很重要，并不是讲其它方面不重要，如领导重视就非常重要，县一级也很重要，统筹、统一协调的任务很重要，也要加强。但当前最现实、最重要、最关键的是解决村一级的问题，迫切需要加强。
第二，要抓好“3＋1”工程。
“3＋1”具体是指建立健全基层防御组织体系，完善基层防御预案体系和强化宣传培训3个“软件”，建设完善监测预警系统1个“硬件”。这是今后一个时期的主要工作任务。
建立健全基层防御组织，构建完善的责任制体系。各项防御措施的成败，关键在于责任是否到位，各类责任人员能否切实履行职责。完善的责任制体系既是山洪灾害防御工作的关键环节，也是做好防御工作的组织保证。目前，我国县级以上人民政府都已依法成立了防汛指挥机构，配备了专职工作人员。但绝大多数乡镇、村组尚没有建立防汛指挥机构和组织，而乡镇、村组恰恰是山洪灾害防御工作的重心和前沿，建立乡、村防御责任制体系事关防御工作的成败，必须予以高度重视。在这方面，江西省开了个好头，乡镇防汛组织得到大大加强。湖南省大力推广试点经验，在乡一级设立了山洪灾害防御指挥部，村一级成立了山洪灾害防御指挥所，具体落实了监测员、预警员、转移责任人等各类责任人员及其工作职责。这两个省今年山洪灾害防御工作成效都很显著。湖南省在遭受超强台风“圣帕”等天气系统影响的情况下，发生严重的山洪地质灾害840多起，仅有15人死亡，是近10年来山洪灾害人员伤亡最少的一年，远远低于10年来平均死亡151 人的水平。实践证明，只要领导重视，责任制得到真正落实，按照各地探索总结的方法和经验，山洪灾害可以得到有效预防，人员伤亡也可大大减少。各地要积极借鉴江西、湖南等省的经验，大力推动乡镇、村防汛组织的建设，形成县、乡（镇）、村、组、户完整的责任制体系。
完善基层防御预案体系，实现社区乡村无缝覆盖。凡事预则立，不预则废。对预见期短、突发性强的山洪灾害而言，如果事先没有周密细致、切实可行的防御预案，灾害发生时只能手忙脚乱、仓促上阵，对受威胁地区人员心中无数，向何处转移方向不明，人员伤亡不可避免。因此，省、市防汛指挥部要帮助和指导基层县、乡、村在充分调查研究分析的基础上，制定详实周密、易于操作的预案，在预案中明确乡、村危险区、安全区的位置及人口分布状况，分区确定临界雨量或水位，不同级别的预警信号及发布程序，监测员、预警员、转移组织人员等各类责任人及其职责，各区人员转移路线及安置方案，工程应急抢险措施等。考虑到基层专业技术力量薄弱，人员受教育程度低的实际，各省防办要加强技术指导，采取有效措施，指导和帮助基层县、乡、村编制预案。各地可借鉴黑龙江省的模式，由省级防办在调查研究的基础上，确定县、乡、村预案范本，统一指导县、乡镇、村编制预案，确保所有受山洪灾害威胁的县明年汛前编制完成县级防御预案，已完成的县要及时修订完善。乡、村预案编制工作明年底至少完成70％，并向国家防办报告。总而言之，就是通过各级防汛指挥部的努力，建立起“横向到边、纵向到底，不留死角，无缝覆盖”的山洪灾害防御预案体系。
继续加强山洪灾害防御常识宣传培训，提高基层干部群众防灾意识和避险自救能力。古人讲：授之以鱼，不如授之于渔。要从根本上提高基层广大干部群众的灾害意识和防灾能力，变被动防灾为主动避灾，变“要我躲”为“我要躲”，山洪灾害防御知识的宣传培训是根本和基础，也是一项费省效宏的工作。我国山丘区面积广大，受经济社会发展条件所限，广大干部群众防灾意识和防灾能力偏低。全国山洪灾害防治区内有近6亿人，宣传培训工作将是一项长期的、艰巨的任务，各级防汛指挥部要坚持常抓不懈，常抓常新。2006年汛前，国家防办免费向各地发放了山洪灾害防御常识宣传片和图册，各地也都采取各种形式开展了山洪灾害防御知识的宣传、培训工作，取得了非常明显的成效。但各地工作开展不平衡。今年国家防办还将继续开展这方面的工作。希望各地认真制定宣传培训计划，把这项工作推向深入。在宣传培训的对象上，要进一步向基层村组延伸，向社区、街道、学校、矿区延伸，最大可能地扩大覆盖面；在宣传培训的内容上，要进一步充实完善已有的科普读物和视听材料，组织专家，分门别类地编写制作通俗易懂、简单实用的防灾避灾手册；在宣传培训的形式上，要更加贴近生活，贴近群众，寓教于乐。总之，要尽快地增强广大基层干部群众防灾减灾意识，提高自防、自救和互救的能力。
加快山洪灾害监测预警硬件系统建设，及时传递灾害预警信息。山洪灾害监测预警系统是防御工作的耳目和尖兵，是做好防御工作的“硬件”，是关键性措施。但是，多年以来，由于山丘区特殊的自然条件和社会经济发展状况，各地暴雨洪水、泥石流、滑坡监测站网严重不足，预警设施严重匮乏，导致基层干部群众不能及时掌握暴雨洪水和灾害信息，预警信息无法迅速传递至基层乡、村、组、户。因此，加强监测、预警硬件系统建设刻不容缓。通过试点，我们已经摸索出了一整套监测预警体系建设的思路和方式，即以县级监测预警信息网络系统为平台，采用自动与人工雨量监测设施相结合、传统预警方式与现代技术手段互为补充的监测预警体系，既能使监测预警信息及时由县级平台传递到乡镇、村组，也可实现基层村组群众的自测自警、主动转移。按照这一思路，近期各地要突出抓好山洪灾害监测预警系统的建设。湖南、江西、浙江等省利用有限的资金基本建成了重点县的监测预警系统，较好地解决了预警信息“最后一公里”问题，与工程措施相比，这些设施花钱不多，系统建成后在今年的山洪灾害防御中都发挥了很好的效益。各地要根据具体情况，借鉴试点经验，集中有限资金，因地制宜地建设山洪灾害监测预警系统，做到山洪、泥石流、滑坡发生前及早捕捉灾害征兆，及时发布警报，提前组织人员转移，确保人的生命安全。
第三，要抓好山洪灾害防治试点工作，推动规划实施。
遵照温家宝总理批示精神，水利部会同有关部委编制完成了《全国山洪灾害防治规划》。2006年10月，国务院正式批复了《规划》。批复明确要求：要以人员能及时转移、减少伤亡为目标，抓紧在山洪灾害重点防治区进行试点。各地应将这项工作纳入地方“十一五”国民经济和社会发展规划，结合本地区实际制定实施计划，逐级落实防治目标和任务。各地应加大对山洪灾害防治的投入力度，按照以地方自筹为主、中央投资为辅的原则，多渠道、多元化筹措资金。近期，国家防办正组织编制全国100个山洪灾害防治试点县实施方案。据了解，湖南、江西、湖北等省高度重视，组织专业骨干集中学习编制大纲，合理发挥专业机构和市县的力量，圆满完成了方案编制工作。但也有一些省份，编制工作组织得不够得力，对编制指导大纲理解得不透，省级防办对市县编制工作指导不够，把关不严，致使方案编制进度严重滞后，成果达不到深度要求。国家防办已专门就该项工作提出了要求，希望这些省份高度重视此项工作，组织专门班子，加强指导，严格把关，确保方案编制的质量。待方案编制完成后，国家防办将落实资金，抓紧组织开展试点工作。同时，也请各地在前期试点基础上加大投入力度，扩大试点即扩大预警系统建设，促进规划的全面实施，以求尽快提高山洪灾害的防御能力。
同志们，做好山洪灾害防御工作意义十分重大。我们要以对党、对人民高度负责的精神，以党的十七大精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持“以人为本”的执政理念，努力提高山洪灾害防御水平，不断开创山洪灾害防御工作的新局面。